2022-07-19 07:31:09
(文章中人物等名称均为化名)
问题提示：所有与具体行政行为有关的利害关系人都能成为行政诉讼的原告吗?
【要点提示】
行政诉讼的原告是指与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织。这种法律上的利害关系应当理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系。
【案例索引】
一审：四川省荣县人民法院(2008)荣行初字第5号(2008年6月3日)
二审：四川省自贡市中级人民法院(2008)自行终字第17号(2008年8月22日)
【案情】
原告：朱文轩
原告：朱志忠
原告：汤选怀
原告：冯朝荣
原告：曾玉章
原告：熊正辉
被告：四川省自贡市荣县工商行政管理局(以下简称荣县工商局)
第三人：熊金万
第三人：荣县达源山实业有限公司(以下简称达源山公司)
六原告诉称：自己系荣县长山镇双马凼煤厂高松林井采区投资人，2005年4月13日，合伙负责人熊金万以私人名义将该采区转让给邹成华，邹成华等人在申请设立达源山公司时提供虚假材料，被告审查不严，违法办理设立登记。原告曾先后多次向被告讲明事实，要求被告依法撤销该公司的营业执照，但被告以不存在过错和义务为由予以拒绝，故请求人民法院依法撤销被告对第三人达源山公司的工商登记。
被告辩称：(1)六原告不是达源山公司的股东，未向被告申请过股东登记;(2)六原告经营的高松林井不是达源山公司投资设立的分支机构，未将该井向被告申请过工商注册登记;(3)原告主张的权利必须合法，非法利益不受法律保护，原告无证据证明被告的登记行为侵犯了其合法权利;(4)被告对企业设立登记是形式审查而不是实质审查。申请人提供的申请材料齐全，符合法定形式，程序合法，适用法律正确，请求人民法院依法驳回原告起诉并由原告承担诉讼费用。
第三人达源山公司述称：(1)达源山公司设立时的申请人为邹成华、金长勇，根据《行政诉讼法》第12条规定，原告应当是认为具体行政行为侵犯其合法权益的人，原告不是公司股东，被告并未侵犯其合法权益;(2)申请人提交的申请材料齐全，内容客观真实，被告核准登记，程序合法，故请求法院根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第44条第1款第(2)项之规定，裁定驳回原告起诉。
第三人熊金万述称：原告为原荣县长山镇双马凼煤厂的股东，邹成华申请设立达源山公司时，只将主井、古佛井纳入公司登记范围，而将原告等人经营的高松林井排除在外，被告审查不严，少登、漏登股东，其登记行为违法。
经四川省荣县人民法院审理查明：原荣县长山镇双马凼煤厂属荣县长山镇镇办集体企业，矿区范围内有主井、古佛井、高松林井三个作业区，其中，高松林井系第三人熊金万和原告等人投资形成。2002年9月28日，荣县长山镇人民政府将该煤厂转让给熊金万;同年10月30日，熊金万与邹成华签订协议约定，高松林井由熊金万所有并负责经营管理，独立承担权利义务，主井和古佛井归邹成华所有并负责经营管理，独立承担权利义务，原双马凼煤厂所有经营证照手续由双方共同使用。2005年4月13日，熊金万与邹成华签订协议，熊金万将荣县双马凼煤厂转让给邹成华，由邹成华申请达源山公司的工商登记;2005年4月18日，荣县双马凼煤厂被依法注销，达源山公司登记成立，股东为邹成华和金长勇。2006年3月，古佛井发生安全事故，有关部门责令该矿停止生产。同年4月，主井、古佛井经有关部门同意后恢复生产，而高松林井因无合法手续一直处于停产状态。2007年10月8日，原告汤选怀等六人不服被告荣县工商局对第三人达源山公司的设立登记，向自贡市工商行政管理局申请行政复议，自贡市工商行政管理局于2008年1月3日作出维持被告具体行政行为的复议决定。
【审判】
四川省荣县人民法院经审理认为：公司设立登记是工商行政管理机关依当事人申请而为的行为。工商行政管理机关只有在公司设立申请人主动提出申请的情况下，才能依法启动公司设立登记程序。庭审查明，达源山公司在设立登记时，按照《公司登记管理条例》(1994年)的相关规定，向被告荣县工商局提交了符合规定的全部材料和证明文件。荣县工商局根据《行政许可法》和《公司登记管理条例》(1994年)的规定作出相应登记行为的具体行政行为是合法的。
本案中，虽然六原告主张达源山公司设立时的出资财产中包含有其部分财产，但未能向法庭提供确实充分的证据予以证明，且达源山公司对此予以否认。即使六原告与达源山公司的出资人邹成华、金长勇之间存在财产争议，则六原告也只能成为民事法律关系中的利害关系人，可通过民事诉讼程序寻求救济，而对被告的工商登记行为和颁发营业执照的合法性并不产生实质性影响，六原告与被告的工商登记行为不具有行政法律上的利害关系，六原告不具备原告诉讼主体资格。据此，荣县人民法院依法裁定驳回了六原告的起诉。
宣判后，六原告认为原审法院认为上诉人不具备原告诉讼主体资格，并裁定驳回起诉，认定事实不清，适用法律严重错误，被诉具体行政行为存在审查不严、程序不合法的情形，应依法予以撤销为由向四川省自贡市中级人民法院提起上诉，要求撤销原审裁定。
二审法院经审理认为一审认定事实清楚、适用法律、法规正确，因此依法驳回上诉，维持了原裁定。
【评析】
本案中，争议焦点为朱文轩等六人是否与荣县工商局的工商登记和颁发营业执照行为有法律上的利害关系。这是认定该六人是否具备行政诉讼原告主体资格的关键所在。
一、行政诉讼原告认定标准的法律规定
通常意义上的行政诉讼原告，是指认为行政主体及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的公民、法人或者组织。结合《行政诉讼法》第2条、第24条等相关规定，行政诉讼原告须具备如下几项资格条件：(1)必须是公民、法人或者其他组织;(2)必须认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益;(3)必须依照行政诉讼法提起诉讼。
上述关于行政诉讼原告的资格条件之规定实际上确定了一种“行政相对人”的资格认定标准。但该认定标准比较宽泛、原则，缺乏实际的可操作性，难以解决司法实践中原告的资格认定问题。故此，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《解释》)第12条规定了在审判实践中确立原告资格的新的认定标准，即“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”这一规定实际上取代了原有的“行政相对人”之认定标准，而确立了“法律上的利害关系”这一认定标准。
二、“法律上的利害关系”之认定标准的学理分析
“法律上的利害关系”之认定标准与“行政相对人”之认定标准相比，对于行政诉讼案件法律关系及原告诉讼主体地位本质属性的把握和认识无疑更深刻、更进步，具有重要的理论和实践意义。但令人遗憾的是，其也没能从根本上解决行政诉讼中原告诉讼主体资格的认定难题，即到底何为“法律上的利害关系”立法上并无明确规定且学理解释分歧较大。此时，依据学术界比较权威的、通行的理解来给“法律上的利害关系”下一定义，是我们经常的做法。
姜明安教授等认为，“法律上的利害关系”是指法律上的利益，是起诉人通过诉讼预期获得法律保护的利益。这种利害关系应该理解为切身的利害关系、现实的利害关系、直接的利害关系。其中，直接的利害关系是“法律上的利害关系”这一认定标准的关键所在。
按照《现代汉语词典》的解释，“直接”一词跟“间接”相对，指不经过中间事物的这样一种态势。因此，直接的利害关系应该是一种利害关系双方之间不经过任何中间事物的利害关系。从法律适用的角度来看，此中的“中间事物”应该指中间行为尤其是指法律行为。故此，行政诉讼法上的直接的利害关系应该是指行政机关和行政机关工作人员与合法权益相对人之间的无须经过任何中间法律行为的利害关系。换句话说，行政主体具体行政行为与相对人合法权益受影响这一结果之间无须经过任何法律行为，具体行政行为可以直接和相对人的合法权益发生联系。这样的利害联系才是直接的利害联系。反之，如果具体行政行为还需要通过其他中间法律行为才与相对人的合法权益发生联系，则这种利害关系就不是直接的利害关系。
结合上述直接的利害关系的分析，我们可以把行政诉讼法上的“法律的利害关系”界定为，行政主体与利害关系人之间切身的、现实的、无须经任何中间法律行为就可以发生联系的一种利害关系。与具体行政行为有这种利轰关系的公民、法人或者其他组织就能够成为行政诉讼的原告。
三、“法律上的利害关系”之认定标准在本案的适用
“法律上的利害关系”这一认定标准为我们认定行政诉讼的原告提供了较为合理的依据和尺度。在本案中，依据该认定标准，可以得出朱文轩等六人并不具备行政诉讼原告的诉讼主体资格。
本案中，共有两个关键环节。一个是已经查明的，即荣县工商局对达源山公司的设立申请做出的相应工商登记与发放营业执照行为;另一个是尚未查明的，即达源山公司申请设立时的出资财产中是否包含有朱文轩等六人的部分财产。而正是通过这两个关键环节，将工商行政机关的具体行政行为与朱文轩等六人的相关权益联系在一起。此时，如果确认这种联系是法律上的利害关系，则可以认定朱文轩等六人是本案的适格原告;反之，则可以认定该六人不是本案的适格原告。
首先，就尚未查明的这一环节来说，虽然朱文轩等六人主张达源山公司设立时的出资财产中包含有其部分财产，但未能向法庭提供确实充分的证据予以证明，且达源山公司对此予以否认。由此导致，无法确认荣县工商局的具体行政行为与朱文轩等六人的相关权益是否真的存在事实上的联系，则不能确认朱文轩等六人的原告诉讼主体资格。
其次，即使朱文轩等六人与达源山公司的出资人邹成华、金长勇之间存在财产争议，荣县工商局的工商登记行为与该六人合法权益遭受侵害的结果存在事实上的联系，但这种联系也并非是行政诉讼法上的“法律上的利害关系”。原因就在于，法律上的利害关系是直接的利害关系，是不需要经过任何中间法律行为的利害关系。而本案中，荣县工商局工商登记行为导致的直接法律结果是达源山公司的设立，而经过达源山公司设立这一法律行为，才与朱文轩等六人的合法权益被侵害事实产生联系，并非是与该六人的合法权益被侵害之事实直接产生联系。因此，这种联系不是行政诉讼法上的“法律上的利害关系”，在本案中朱文轩等六人并不具备行政诉讼原告的诉讼主体资格。
综上所述，一、二审的裁定是正确的。
(一审合议庭成员：吴鸿鑫张正孝黄一萍
二审合议庭成员：赵月维袁万雄谭爱华
编写人：北京市西城区人民法院、四川省荣县人民法院